辽宁,围绕农民问题曾经有过两次大的变革:一次是新中国成立之初的土地革命;另一次是发生在20世纪70年代末,农村普遍实行的土地联产承包责任制。如果说发生了第三次大变革的话,那就是辽宁省目前正在进行的集体林产权制度改革。
2005年3月,辽宁省政府在本溪市开始进行林权改革试点。短短半年,试点顺利成功。辽宁省趁热打铁,9月13日,省政府在本溪召开东部山区综合开发工作会议,明确提出要用2年至3年时间,完成全省林权改革工作,林权改革全面展开。随即,省政府出台了《关于深化集体林产权制度改革的意见》,对全省的林权改革在方针、政策上作出明确规定。省林权制度改革工作领导小组提出了分类指导、分区施策的方针,努力探索符合辽宁东、中、西3个不同区域的林改模式。
集体林产权制度改革牵动着各级领导的心。省委书记李克强、省长张文岳多次对林权改革作出批示,省政协专门组织“关注林改——省政协委员视察活动”,为林改建言献策……一时间,林改成为全省上下议论最多的一个话题。
在各界的关心、支持下,辽宁省集体林产权制度改革快速推进。截至今年6月底,全省已完成集体林产权制度改革面积1304.67万亩,占全省集体林应改面积的16.81%。
动力之源
辽宁有集体林地8774万亩,占林业用地面积的88%,自留山和转让的面积有1826万亩。林改之前,辽宁有6548万亩没有落实林权,甚至有3817万亩连管护权也没有明晰。
林权改革怎样搞,此前没有固定的模式。“还权于民是林权改革的关键和实质。”省林业厅厅长王文权说,“这次改革,不是政府在操作而是村里在操作,村民代表大会全权负责。改革坚持了‘因林因地制宜,因村因组施策’的方针,因此各个村的林改方案都不尽相同。”
本溪满族自治县东营坊乡宫堡村洋地沟村民组原有120亩林地,以前一直被外地人承包经营。林改开始后,33户农民联名向村里提出收回林地。村委会经过村民代表会议决定,与承包人进行协商,将林地还给了村民组。
在本溪满族自治县兰河峪乡,各村的林改方案都不相同,村民们提出了许多问题。乡里组织各村召开村民代表会议反复讨论,让村民充分发表意见。南营坊村的村民代表说,拿到会上的林改方案,他们至少已经讨论了7遍。
据统计,本溪17个林改试点村涉及91个村民组的2.36万人,群众满意度平均为98%。
本溪市林改办工作人员孟昭桓告诉记者,林改方案要经过村民代表几上几下的讨论后才被拿到村民面前,然后经过村民大会2/3以上成员或村民代表会议2/3以上成员同意才开始实施。农民的知情权、参与权、决策权和监督权受到充分的尊重。林改成了农民民主意识迅速提高的载体,农民也成为了自己土地真正的主人。
四大变化
林权改革一年多来,林农造林、营林、护林的积极性空前高涨,给农村带来了四大可喜的变化。
变化一:由少数人拥有山林到人人都有山林。过去一些地方借改革之名,少数村干部“暗箱”操作,将集体林低价卖给少数大户,侵占了多数村民的利益,造成大多数有耕山营林意愿的农民无山可耕。这次改革,农民人人都分到了山林。林改后的农民都说:“这次林改让我们拥有了自己的第二块‘责任田’,有了致富的基地。”
变化二:农民由“要我栽树”到“我要栽树”。今年春天,在辽宁省完成林改的地区因农民造林热,出现了“苗木荒”。在本溪,落叶松、红松苗木畅销,落叶松苗木卖到了每株0.35元以上,是往年的2倍。在朝阳,杨树苗卖到了每株1.5元以上,且供不应求。桓仁满族自治县二棚甸子镇今春完成造林5500多亩,是林改前的两倍多;本溪满族自治县东营坊乡林业站今春为全乡订购150万株落叶松和红松苗,被广大林农“一抢而光”;昌图县林改后,个人承包造林6.8万亩,占全县造林面积的89.5%。
变化三:由护林员管护山林到人人都是“护林员”。今年“五一”黄金周期间,山清水秀的桓仁风光吸引了很多游客,一些村民便自发上山巡逻,严防林火。本溪满族自治县兰河峪乡南坊村以前是林业案件的高发区,林改后没发生一起破坏森林资源案件。
变化四:农民从对山林的漠不关心到合理开发利用林地。林改前,本溪满族自治县东营坊乡利用林地发展项目的农户仅占10%,现在有90%的农户向山林进军。本溪市明山区大峪沟村村民根据林地条件和市场需求,发展刺龙芽、刺五加和大叶芹项目,目前全村84户林农大多参与项目之中。
因地制宜
辽宁省森林资源在东、中、西3个地区的分布不尽相同,省政府要求各地区根据当地具体情况,实事求是,因地制宜,分类指导,探索不同的林改模式。
铁岭市从2005年8月开始林权改革。林改中,他们将所属集体林按地势地貌分为平原区和山区两个类型,按产权现状分为已改革到户权属清晰的、需巩固确认的和确权不完备需完善提高的三种类型,并根据集体林资源分布状况,在山区和平原区同时抓试点,分类指导,分区施策。
昌图县是铁岭市平原区林业的典型,平原区有集体林99.59万亩,占全市平原区集体林的85%,地类地貌全,既有农田防护林又有速生丰产林。昌图县还是全省农防林更新改造试点单位。铁岭市把平原区集体林改革试点定在昌图县,在平原区和风沙区各抓1个试点乡(镇),并以抓平原促山区。铁岭市今年6月底前已完成平原区林改任务的70%,计划年底前完成山区林改任务的70%。已经完成林改任务的昌图县,广大干部群众发展林业的积极性空前高涨。目前,全县已完成造林7.6万亩,其中林改后个人承包造林6.8万亩。林改使昌图县的非公有制造林进入快速发展期。
朝阳市地处半干旱丘陵区,生态脆弱。其集体林资源的特点是生态公益林占80%,商品林少;低产林多,丰产林少;灌木林多,乔木林少;面积多,产出少。以生态效益为主的朝阳市林业,农民依赖程度低,发展缓慢,贡献率低。
朝阳市林改紧紧抓住怎样使农民致富这个关键。他们在北票市东官营子乡土洞子村,朝阳县木头城子镇陈丈子村、蒿松沟村,建平县深井乡小马场村、太平庄乡五间房村进行试点。这几个点分别代表了集体林全为村有、村组均有、全为组有的权属类型;商品林多,生态林少;生态林多、商品林少的资源类型;采取家庭承包和其他形式承包的典型。
朝阳市通过还山、还权、还利于民,将"我们的"变成"我的",解决了责、权、利不清的问题;通过解决历史遗留问题,实现了林业稳定;形成多主体、多层次、多形式的投入机制,有效地解决了投入不足问题。据不完全统计,全市在林改中预计收入林木、林地价款5亿元左右,届时将一次性投入到造林绿化中去,这相当于过去15年投入的总和。
建平县根据全县集体林资源分布情况和经济现状,选定山林资源状况不同、群众对山林的依赖情况不同、经营方式不同的深井镇小马厂村、太平庄乡五间房村作为试点乡(镇)村,林改模式为家庭承包和其他承包方式两种。对油松公益林采取家庭承包方式。油松林地立地条件较差,林木质量差,群众难以从中直接获得收益,试点村都赞同采取均地的方式按人口均分,以户或联户承包。承包后,农民经批准可以进行补植改造,可以适当开发立地条件较好的林地。其他承包主要是采取拍卖的方式,拍卖所得资金,按村民通过的资金分配方案进行分配,群众得大头,集体得小头,主要用于林业发展,也可全部分给群众。
目前,辽宁省东、中、西部都已经探索出了符合当地实际的林改模式。各地也正在按照省政府的统一部署,认真、有序、稳妥地推进集体林产权制度改革。
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