湿地是地球上最重要的生态系统之一，被称为淡水之源、“地球之肾”，除了直接给人类提供食物、工业原料、药材、花卉等，还发挥着调蓄洪水、调节气候、保持生物多样性等重要生态功能，在人类生存发展中发挥着不可替代的作用。保护湿地是世界各国共同的责任。1992年我国正式加入《湿地公约》，并将中国湿地保护与合理利用列入《中国21世纪议程》和《中国生物多样性保护行动计划》优先发展领域，制定了《中国湿地保护行动计划》、《全国湿地保护工程实施规划》等一系列政策措施，在很大程度上推动了我国的湿地保护和管理工作。到2010年，我国已有50.3%的自然湿地得到了有效保护。

        我国湿地保护工作虽然取得了初步成效，但湿地面临的问题仍然十分严重，主要体现在湿地总量不足、湿地持续减少的趋势仍在继续、湿地生态功能严重退化和生物多样性丧失等方面。

        关注1

        建立湿地生态补偿制度势在必行

        为了进一步解决我国湿地当前面临的问题，加大湿地保护力度，满足人民群众不断增长的对湿地功能的需求，在已有政策措施和试点经验的基础上，建立湿地生态补偿制度势在必行。《中共中央国务院关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》明确要求，启动湿地生态补偿试点。2009年6月召开的中央林业工作会议再次要求建立湿地生态补偿制度。2010年，财政部建立了中央财政湿地保护补助专项资金，会同国家林业局开展湿地保护补助工作。2011年10月，财政部、国家林业局联合印发了《中央财政湿地保护补助资金管理暂行办法》，为加强湿地保护、建立湿地生态补偿制度奠定了坚实的基础。2010年和2011年两年，中央财政共安排预算4亿元开展了湿地保护补助项目，取得明显成效。

        湿地生态补偿制度是湿地保护体系的重要组成部分，是以经济措施为主，综合运用财政、税收、市场手段，协调湿地生态系统利益关系的一种制度安排，是将生态环境外部效应内部化的一种处理方式，是兼顾政府与市场共同发挥作用的一种治理模式，是推动湿地保护由行政手段为主转向多种手段综合运用的一种管理创新，是湿地生态系统保护的内在激励机制和相关制度发挥作用的原动力。

        建立湿地生态补偿制度，有利于保护和充分发挥湿地生态系统的生态功能、保障国家生态安全，有利于经济、社会和湿地生态系统之间的协调、推进我国绿色经济增长与社会可持续发展，有利于正确处理经济发展过程中各种利益关系、实现国家和谐稳定，有利于履行国际公约、树立我国良好的负责任大国国际形象，有利于加强湿地保护的基础设施和技术装备，提升我国湿地保护工作的管理能力。

        关注2

        湿地生态补偿制度有坚实的理论作支点

        湿地生态补偿，是为保护和恢复湿地的生态功能，对遭到破坏的湿地生态环境进行恢复和综合治理，以及对由于湿地生态环境保护而遭受损失或丧失发展机会的单位或个人给予的资金、技术、教育、实物上的补偿和扶持活动的总称。湿地生态补偿制度有多个科学理论作为支撑。

        科学发展观 以人为本的理念、人与自然协调的理念以及和谐社会的理念要通过和谐发展来实现。湿地保护与利用涉及当地政府、湿地管理机构、基层组织、企业、农民、渔民等众多利益群体，协调这些利益群体之间利益诉求和矛盾是营造和谐社会的重要体现。

        恢复生态学 在遵循自然规律的基础上，对湿地开展生态补偿，通过人类的作用，根据技术适当、经济可行、

        社会接受的原则，使受害或退化的湿地生态系统重新达到原有的生态功能，是生态恢复的有效途径。

        生态经济学 湿地生态效益属于公共产品，对其实施补偿实质是通过公共政策使其外部效益内部化。湿地生态系统提供的生态效益具有极大的外部性，对湿地在生态环境保护和建设所投入的人力、物力和财力进行补偿，是必要的，也是合理的。

        环境法学 生态补偿是根据环境正义和公平的需要，通过制定一系列的行为规范，创设一种平衡的权利义务关系，形成和履行生态效益的需求者和供给者之间的契约，以使各方利益实现最大限度的平衡。

        关注3

        五大关注热点：湿地生态补偿制度的关键

        为促进湿地保护与合理利用的专项生态补偿制度尚未在全国范围内普遍建立。我们认为，在研究建立我国湿地生态补偿制度时，应该结合当前湿地保护与利用的实际，综合考虑五大要素。

        湿地生态补偿原则

        一是公平正义原则。生态补偿的过程是社会资源再分配的过程，通过受益群体将部分资源补偿给湿地生态保护贡献者和利益受损者，来实现社会公平。首先，要实现受损者、贡献者和受益者之间的公平，即坚持“谁受益、谁补偿”，“谁受损、谁贡献，补偿谁”的原则。要为因保护湿地而遭受损失的受损者，为保护湿地、增加湿地面积或提高湿地生态系统服务价值作出贡献的贡献者给予补偿。其次，受益者和受损者内部的公平，即同样的受益应付出同样的补偿，同样的受损应得到同样的受偿。再次，补偿环节还需程序公正，如实行信息公开，采用听证程序，以实现程序正义。

        二是科学合理原则。补偿范围和补偿标准是生态补偿的关键，补偿范围的确定应“突出重点，统筹兼顾”，优先补偿生态区位重要的国际重要湿地和国家重要湿地，但也要根据实际适当考虑省级重要湿地的补偿；确定补偿标准时，应当综合考虑湿地生态服务的价值、经济社会发展实际、补偿者经济承受能力以及社会公众接受程度等因素，进行合理、适度的补偿。同时，还要建立一整套的湿地生态功能评估和生态补偿考核指标，评估生态功能的大小，考核生态补偿的成效，据此不断调整完善，从而实现补偿效益最大化。

        三是综合有效原则。资金补偿是生态补偿最常用和最有效的方式，并不是唯一方式，补偿规模也不是越大越好。衡量补偿政策好坏的标准应以是否能有效保护湿地为准。这就要求采取综合手段进行多种形式的补偿，而不拘泥于某一种形式。既可采取直接提供财政资金、发放物资等补偿方式，也可以采取创造就业机会、给予政策优惠等补偿方式。

        四是循序渐进原则。生态补偿是一项系统工程，在起步阶段，补偿范围不宜摊得过大，而应优先补偿生态区位重要的湿地；对于补偿标准应根据国家和地方经济发展水平和补偿者的经济承受能力，以及社会公众的可接受水平进行综合合理确定。

        湿地生态补偿的范围

        作为湿地，能否纳入补偿范围，以及补偿范围的大小，主要取决于以下三要素：一是湿地是否具有显著的生态功能。生态功能越是显著的湿地越应纳入补偿范围，譬如国际重要湿地就应优先纳入补偿范围。二是有没有明确的为保护湿地生态而作出特别贡献或遭受损失的主体。三是国家财力的承受水平，即湿地生态补偿的范围应与国家的财力相适应，财力越强，则补偿范围越大；否则，只能补偿生态区位特别重要的湿地。当前，应根据湿地生态地位的重要程度和利益群体的代价大小，将那些生态地位突出且利益群体付出代价较大的国际重要湿地、国家重要湿地、湿地自然保护区、国家湿地公园等纳入补偿范围。随着社会经济的发展和国家财力的增强，湿地生态补偿范围最终应扩大到所有存在利益贡献者和利益受损者的湿地。

        湿地生态补偿的对象

        湿地生态补偿是指由湿地环境受益主体对为湿地生态服务的生产与提供而作出贡献与牺牲的主体所给予的　　补偿。主要包括如下几大类型：一是直接投入者，即已为或将为湿地保护进行直接投入或作出特别贡献的主体，如湿地保护管理机构；二是直接受损者，即为保护湿地而直接遭受损失的主体，主要包括渔户、农户等；三是机会受损者，即因为保护湿地而限制发展机会的主体，主要指渔户、农户等；四是间接受损者，或牵连受损者，即为保护湿地而间接遭受损失的主体，如为保护湿地限制产业发展致使税收减少的地方政府。就当前而言，对地方政府为保护湿地而付出的代价在按照国家主体功能区战略纳入相关政策扶持渠道后，不宜再作为补偿对象。

        湿地生态补偿的标准

        合理的补偿标准应当既能满足湿地保护管理机构的保护性投入，使为保护湿地付出牺牲和作出贡献的群众得到合理补偿，又不超出国家的财政承受能力，不浪费国家资金。鉴于各类补偿对象的性质和利益实现方式不同，在确定总体补偿标准的基础上，应分类确定具体的补偿标准。

        对保护管理机构的补偿：一是按湿地的重要性，对国际重要湿地、国家重要湿地、湿地自然保护区、国家湿地公园和一般湿地区别对待；二是按湿地的面积，湿地面积不同，保护的措施、投入的力度和所发挥的生态效益也不同，生态补偿的标准应有所区别；三是按湿地保护的成效，湿地保护成效大、成果显著的区域，能发挥更大的生态效益，应作为生态补偿的重点区域。在具体实施上，应逐步从按面积补偿过渡到按面积和按效果补偿相结合的方式补偿。

        对社区群众的补偿：对于继续维持原有生计的社区群众，按照其实际收入加上补偿费用不低于当地群众平均收入水平的思路来确定补偿标准。对于不能继续维持原有生计的社区群众，在新的生计收入达到当地平均收入水平之前，按替代生计转换成本给予补偿。

        对农村集体经济组织的补偿：不允许或限制权属归其所有的湿地经营利用的，按当地市场同类土地租金水平给予补偿；对允许其湿地经营利用的，按实际经营收入低于同类土地平均经营收入的部分给予补偿。

        湿地生态补偿的资金来源

        我国生态补偿方式分为以政府为主导、以市场为主导两种方式，当前以政府主导方式为主。政府手段包括：生态补偿的财政政策（财政转移支付制度、专项基金）；重点生态建设工程。市场手段包括：生态税费，生态补偿费的实践、排污费及资源费的实践、生态环境税的改革等；市场交易模式，碳汇交易、水资源交易、生态建设配额交易等。

        我国湿地生态补偿可能的资金来源：一是中央财政预算资金；二是增值税、营业税、所得税等的税收附加；三是受益地政府对生产地政府的转移资金；四是生产地政府为确保生态效益的生产投入资金；五是法人、自然人以及国外的捐赠；六是生态效益或生态功能外溢后，受益行业或企业的补偿；七是生态补偿基金本身运行取得的投资收入和利息收入。

        关注4

        建议巩固和扩大补助政策 开展补偿试点

        根据我国当前的实际情况，我们建议巩固和扩大补助政策，开展补偿试点，逐步规范管理体制与运行机制。

        一是对已纳入湿地保护体系（国际重要湿地、国家重要湿地、湿地自然保护区和国家湿地公园）中的湿地实行湿地保护补助政策，加大投入力度，逐步将补助范围再扩大到全国所有自然湿地。湿地保护补助资金主要用于建立湿地管护体系、监测体系、能力建设和保护体系。

        二是对划入湿地自然保护区或湿地公园且土地所有权为集体所有的湿地实行生态补偿试点政策。按照“谁受损、补偿谁”的原则进行必要补偿。

        三是由财政部和国家林业局共同确定试点省份，各试点省制定本省湿地生态补偿试点实施方案，并组织落实本省湿地生态补偿任务。

        四是由基层湿地保护管理机构负责组织制定本单位《湿地生态补偿试点实施方案》，与相关村户签订补偿保护协议，明确双方的权利和义务，具体落实湿地生态补偿的各项任务。