《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出“划定生态保护红线”，这一提法首次在党中央文件中正式出现。

环境保护部南京环境科学研究所所长高吉喜说：“实行最严格的源头保护制度，严守生态保护红线，就是借‘红线’一词表明生态环境保护的严肃性和不可破坏性。”环境保护部环境规划院副院长兼总工程师王金南则认为，要从可持续发展和生态文明的顶层，去设计和划定生态红线，用法律落实生态红线。

究竟什么是生态红线？红线落地面临哪些困难？又该怎样守住这一红线？记者日前采访了有关专家。

生态红线是什么？

　确保生态安全的底线 资源利用效率的上限

红线的原始含义是指不可逾越的边界或者禁止进入的范围。

因此，一提到生态红线，普遍第一反应就是“不能越雷池半步”，以为划定为生态红线的区域，人类就不能进入了。“这存在一定程度的误区。其实，红线之内，并不代表不能有任何人类活动，只要保障红线区域内的生态功能和性质不受影响即可。”高吉喜解释道。

在王金南看来，生态红线首先应该从可持续发展和生态文明的顶层上考虑。目前，我国在计划生育、节约资源(保护耕地、水资源和能源)两大基本国策中已相继设立红线，而且红线的约束性极强。同样，应该实施生态红线或环境红线管理。“我国应该建立一个基于‘人口—资源—环境’三大基本国策的红线管理体系，而生态红线只是其中一束。”王金南说。

中国环境科学研究院生态文明研究中心常务副主任张惠远则指出：“划定生态红线区域，核心目的就是为了保护其提供的生态功能。人类活动肯定会受到限制，但不是一动不动，可以在不破坏其生态服务功能的前提下进行适度开发。”他还认为，由于不同地区、不同类型生态系统提供的服务功能不同，应实行差异性管控措施，有针对性地确定哪些活动允许进入、哪些活动不能进入以及活动强度的控制等。

那到底什么是生态红线呢？

高吉喜给出了自己的看法：“生态红线不是只划一条空间红线，它的内涵更为广泛。生态红线是最为严格的生态保护空间，是确保国家和区域生态安全的底线。我们现在划的是生态服务保障线、人居环境安全屏障线和生物多样性维持线3条红线。”

王金南则给出了一个生态红线的顶层框架，认为“生态红线是一个红线框架，是对影响环境民生的环境质量、总量控制、环境风险和生态系统做出的底线控制和法律安排。在实际管理中，可以按照不同划分方法，形成环境红线两种分类体系：一是水环境、大气环境、土壤环境、生态环境红线；二是环境质量、排放总量、环境风险和生态系统红线。从操作角度讲，生态红线也可以划分成生态功能保障基线、环境质量安全底线、资源利用效率上限3束红线。”

“其实，生态红线早就在很多领域正在实践。比如，自然保护区实际上已经划了红线，是禁止建设项目进入的，核心区连科学实验都不允许。而我国的污染物排放总量控制也是一条动态的、逐步加严的红线，只不过不叫‘红线’而已。又如《大气污染防治行动计划》中，要求5年内京津冀地区PM2.5浓度下降25%，京津冀、长三角、珠三角等区域力争实现煤炭消费总量负增长。这都属于生态红线范畴。”王金南补充说。

而在张惠远眼中，生态红线广义上来讲就是一条控制自然生态稳定和环境质量健康的线，首先是把生态环境敏感区域、重要区域保护起来，只要划进来的区域，就要严格地进行保护，这是底线。下一步，应该把水、大气、土壤等丰富进来，从而形成一个大的体系。生态红线不应该只是一条“线”，还要形成一个“圈”，更要划出多条“杠”，控制好城镇规模、产业方式及水、气、土壤环境质量等。

虽然在具体内涵上，各有各的解读。但是统一认为，生态红线是不可触碰的底线，也是我国生态安全的最低保障。

红线落地有何障碍？

地方政绩观修正是关键 后续补偿政策值得期待

“其实，很多地方早就有生态红线，只不过说法不同而已。”高吉喜说。

最早的实践是2003年由环境保护部环境规划院牵头完成的《珠江三角洲区域环境保护规划》，王金南当时就任技术组长。他说，珠三角区域的“红线调控、绿线提升、蓝线建设”总体战略，要求对12.13%的陆域(5058平方公里)实行红线管控，这实际上就是现在的生态红线。而且这一红线经广东省人大批复，红线指标分解到9个城市强制执行，对严重污染项目和敏感区项目准入起到了“红线”的作用。随后的《广东省环境保护规划》对全省以及21个地级市都划出了红线调控区。

2005年，深圳市划定基本生态控制线，一举将占全市陆地面积约50%的土地划为基本生态控制线，同时出台《深圳市基本生态控制线管理规定》，严守生态环境“铁线”。

据高吉喜介绍，2012年3月我国已开始启动试点工作，内蒙古、江西、广西、湖北成为首批试点省份。据悉，环境保护部已完成《生态红线划定技术指南(草案)》(以下简称《技术指南》)的制定，初步明确了红线的划定范围、技术流程、落地原则及成果要求等。很快，将会在全国推广开来。“但这个《技术指南》主要涉及的是生态功能保障基线”。王金南补充道。

2013年6月，并不在试点省份里的江苏省率先公布了生态红线区域规划，成为第一个发布省级层面生态红线的地区。江苏省早在2009年就启动了全省重要生态功能保护区区域规划的修编工作，如今更名为“江苏省生态红线区域保护规划”。

虽然一些先行者不遗余力地推进生态红线，但具体落地上的疑惑却并未清晰。生态红线“落地”仍面临诸多挑战。

专家一致认为，推行生态红线最大的阻力还是保护与发展的矛盾，眼前利益与长远利益的矛盾。高吉喜表示，“不是想划就划完了，如果要真正落地，一定要地方认可，难就难在协调和可操作性上。”

“生态红线的设定会牵涉到多方利益，不同地方政府对生态红线的认识会不同。有些地方认识到重要性，实施起来就会很快，如果有些地方只顾当前利益，实施会较慢。同时，划定生态红线肯定会影响到地方当前的经济发展，很多地方政府难以理解和支持。因此，如何提高地方政府的认识高度，处理好长期与短期发展的矛盾，这是非常困难的一点。” 王金南强调。

张惠远也表示，各地红线区的确定是一个博弈的过程，面积太大势必影响当地的经济发展，而面积太小则达不到保护效果。现实中，一旦发现了矿产或者想修路，就想方设法调整自然保护区的例子太多了。他说：“各地方必然会追求尽量少地划入红线区，担心将来的国土资源开发受到限制，影响后续产业发展。”

此外，谁来划、怎么划，这都是迫切需要解决的问题。

“如何划定生态红线才最科学？如果与现有规划重复，还有必要再划吗？这些问题都是我们需要考虑的。”王金南说。“目前，环境规划院正在组织力量，开展环境质量安全底线的红线划定工作。”

对于如何科学划定生态红线，高吉喜并不担心。“目前，将要出台的《技术指南》从全国大尺度来讲就是最科学的。从各地小尺度来看，全国模型不一定适合，后期将会开展培训工作。地市各级政府可以在《技术指南》基础上进行修订和细化，制订出适合本省的技术指南。”此外，生态红线“落地”难还体现在给政策和给补偿上。后期应该出台配套管理措施和政策，以促进生态红线“落地”。

张惠远指出，生态红线划定后，也将会面对怎么执行的难题。目前，对于如何执行生态红线的要求不太统一。生态红线作为国家战略，国家当然是想越严控越好，但是地方和行业，却想越宽松越好，以免影响到自身利益。而且，红线区的执法也将会遇到困难。此外，生态红线涉及国家利益和公共利益，理应自上而下执行。假如，国家要求把重要生态功能区的60%范围纳入红线区，各地逐级按照这个标准来执行。但是现在不知道该划定多少，还没有确定的相关理论和空间依据。

红线的强制性体现在哪？

法律保障是基础 体现公平是原则

《技术指南》出台后，全国各地将于2014年6月之前划出生态红线。但是落实需要更长时间。而如何守住这条红线，更成为重中之重。

“生态红线如果不上升到法律层面，就很可能成为一条悬着的线了。”王金南建议，要从顶层设计上认真考虑。环境红线一旦划定，应当具有法律效力和行政约束力，必须严格遵守，否则就失去“红线”的意义，甚至可能添乱。

张惠远也强调，要让生态红线成为基本国策，同18亿亩耕地红线、3条水资源红线一样，要有强制性。高吉喜也赞同生态红线要强制执行，绝不能再更改，它作为生态安全的底线，不能再缩小了。

同时，为了更好地守住生态红线，高吉喜建议，首先，要通过卫星遥感和地面监测建立台账制度；其次，要建立监测预警体系；第三，应实行动态化评估。

王金南也表示，外部环境由于受经济社会、自然地理变化的影响而时刻在发生变化，环境红线的边界和阈值也可能发生变化，因此动态性评估很有必要。

同时，他还建议，应建立生态红线退出机制。假如，原本已经划过生态红线的区域，已有一套法则。若已经在新划定的红线区域内或红线目标下，就应该让它们退出来。而让它们怎么退出来，也是下一步需要研究的课题。

划定生态红线，在保护和改善生态环境的同时，更要关注民生问题，保证百姓生活不落后。比如，江苏省泰兴市虹桥镇划定水稻田红线时，就拿出3亿元作补偿资金。种植一亩水稻会得到一定经济补偿，这样既改善了环境，又保证了农民的基本生计。

在划定生态红线时，有些经济发达区域比如长三角地区开发程度高，可纳入红线区域就很少，而一些经济落后地区生态环境良好，比如西部地区有较大部分区域都可以纳入红线区，这就会存在一个问题：如何体现地区间保护生态红线的公平性呢？

张惠远给出了答案。打个比方，假如东部地区平均每个市或县只有10%的国土可纳入生态红线区，而西部地区却有50%的区域可纳入红线区，那么，东、西部就会存在差异，东部地区就应与西部分担那40%的责任。如何来体现这种公平呢？“可以通过建立横向转移支付的生态补偿制度，让东部地区出钱或出力，给予西部地区一定补偿。划定生态红线时，落实相关配套政策，这比划几个圈更重要，当然必须要体现出公平性原则。”张惠远解释道。