崔 平
（国家林业局经济发展研究中心 北京 100714）
林纸结合是个老话题，无论在世界，还是在中国，早已有之。林纸结合，相互依存，共同发展，是世界造纸工业发达国家的经验。从纸业发达国家来看，木材产量的大部分用于制浆造纸，世界造纸工业发达国家木浆占造纸原料的比重达95％以上，我国目前木浆产量不足纸浆总产量的一半。随着对纸品需求的扩大，对木浆的需求也增多，造纸林的投资规模还必须进一步扩大，纸业将是木材的消费大户，这是商品林投资和发展的一个大好机会。作为林业部门如何把握住有利时机，实行林纸一体化，扩大木浆造纸比重，促进林业集约经营，将对我国林业发展产生重大影响。
1我国林纸结合的艰难历程
我国的林纸结合经历了一个较长时期的发展。长期以来，造纸用材是靠计划调拨，但木材调拨价低，经济利益分配不合理，在20世纪60年代初，森工企业为分享造纸利润，自办上百家小型木浆纸厂，这是我国最早出现的林纸结合，但是，多数因规模过小、纸质差、成本高而亏本倒闭。随着造纸用材计划分配连年有缺口，为确保造纸用材的稳定供应，从20世纪60年代中期以来，原轻工部推进了造纸企业自办原料林基地的进程，但是，由于在征地、营林、管理、政策等方面的问题，造纸企业感到“操不起心，管不起林”，造纸企业自办原料林基地的规模很小。然而，随着形势的发展，造纸用材日趋紧张。原因：一是，国家经济的发展出现了前所未有的高速度，国民经济发展对木材需求依赖大，当时钢铁产量、塑料产量低，木材替代产品少，木材大量用于建筑、铁路、造船等重要工业部门，发展纸业以草浆原料为主，当时国家的经济状况没有财力发展木浆造纸。二是，对纸产品的消费空前高涨。三是，林业部门在许多地区已获得木材自销的权利，这样，长期以来以低价供给造纸原料的格局更难以维持下去，特别是1985年木材市场开放后，南方几个主要的大型造纸厂均出现了原料危机。正是在这样的背景下，林纸结合再次成为人们关注的话题。在轻工部、林业部的共同支持下，1987年在北京召开了林纸联合论证会，这是发展我国造纸工业的一座里程碑，使全国上下在思想观念上对林纸结合的重要性和必要性有了广泛的共识。这次会议后，于1988年国务院确定在福建省南平设立南平造纸厂与附近林区实行林纸结合的试点，成立了南平造纸营林联合企业，规划建设6．67hm2造纸用材林基地，供南平造纸厂所需。但从运营情况来看，企业成立几年后，基本上是惨淡经营，投入的资金难以收回，几年来的试点还是没能探寻出林纸结合的好路子。1996年前后，中国纸业同时受到三件大事的冲击：第一是国家痛下决心关闭小纸厂以治理污染，第二是“洋纸”连续两年向中国市场猛烈“倾销”，第三是国际纸业跨国企业在中国展开战略性投资行动，这些使始终处于供不应求的中国纸业突然陷入存亡危机。1998年8月25号，造纸业、林业、经济学专家和13家上市造纸企业的企业家汇集北京，参加了由中国造纸学会和中国兴发集团公司共同召开的“产融结合，重塑中国现代纸业战略研讨会”，形成了“关于加快人工林建设，振兴中国纸业的建议”，再次强调了林纸结合的必要性，寄希望于林兴纸旺。纵观几十年林纸结合所走过的路子，可以看出人们一直在努力，人们的思想认识也越来越一致，但是，林纸结合工作还是难以取得实质性进展。
2林纸一体化的理论基础
社会分工是社会生产力发展最有效的组织形式，随着社会生产力的发展，社会分工越来越细，反过来，社会分工越来越细，又极大地促进了社会生产力的高速发展，社会分工和生产力发展是相互交织、互相促进的发展过程。但是，从林纸一体化的角度来讲，发达国家很早就推行“林浆纸一体化”的营运模式。人们似乎在忽视“社会分工”对生产力发展的促进作用，这是一个值得深思的问题。
究其原因主要表现在两个方面：
一是从理论上来讲，降低交易成本是企业追求林纸一体化的基本动力。交易成本理论最初由美国芝加哥大学诺贝尔经济学奖获得者罗纳德•科斯于1937年在“企业的性质”一文中提出。所谓交易成本，就是指人们在进行资源配置的活动中所付出的货币、时间、精力和体力等各种成本。根据一桩交易由内部完成和由外部完成所产生成本的不同，可以把交易成本分为内部交易成本和外部交易成本。如果一桩交易的外部交易成本大于内部交易成本，则企业应选择“以企业代替市场”的方式来节省资源，使交易成本降低；相反，如果其内部交易成本大于外部交易成本，则企业应选择“用市场代替企业”。
从交易成本理论的观点来看，林纸一体化也就是企业试图将市场交易内部化的过程。造纸企业的木材原料等资源，一般需要通过一系列的市场交易进行资源配置。由于木材资源的缺乏、木材市场环境的动态性和不确定性，造纸企业从事市场交易活动所花费的交易成本过于昂贵（邹毅实，张智光，杜姗姗，2006），而且木材资源的市场价格、供应量、原料质量等因素的变化也将制约企业生产的稳定性和持续性。另一方面，营林企业由于林木生长周期长、营林风险大等问题，也希望其林木生产有需求稳定、利润较高的销售渠道，以降低复杂交易过程的各种成本。因此，林、纸企业都希望通过林纸一体化将外部交易内部化。在林纸一体化组织内，原本属于企业之外的市场交易活动将会被取消，转而由企业管理者来统一指挥和安排各种生产要素的配置，因而可以大大降低交易成本，减少林、纸业之间的摩擦，控制交易频率，提高交易原料的质量，保证交货期，避免交易风险。
二是森林是一种特殊产品，具有特殊的生产过程。主要表现为：生产周期长，任何其他商品都没有如此长的生产过程，维持可持续生产的存量大，而且具有天然生产的能力。根据经济学理论，投资人工培育森林，很难获得社会平均利润，从当今世界上来看，木材主要来源于天然林，木浆也是如此。所以造纸企业如果不是自己占有大量的原料林，很难连续不断地从社会上获得木材供给，维持生产的连续运转。
3我国林纸结合的形式
3．1林纸契约合作
主要合作形式有：
（1）合作经营。造林企业与林（农）场造林大户等企事业单位（下称合作对象）签订合作协议，以合作对象的林权证原件作抵押（在林业主管部门进行抵押登记），企业每年提供一定的物资及管理费，由合作对象自主经营管理并达到一定的生长指标，成材采伐时所产合格木材必须定向销售给企业。
（2）定单收购。企业与有林木所有权的合作对象签订定向销售合同，以合作对象的林权证原件作抵押（在林业主管部门进行抵押登记），企业提供一定的订（定）金或整体一次预交一定数量的订（定）金，由合作对象自主经营管理，成材采伐时所产合格木材必须定向销售给企业。
（3）扶持大户建基地。企业首先与多家原料经营企业和营林大户（含由当地农户共同组成的“联户”）签订造林基地建设《扶持协议书》，明确合同双方在基地建设和木材原料购销方面的责权，在具体实施基地建设中，由纸业企业投入造林物资和技术，如种苗、肥料、农药、小额借款、科研成果或技术等，然后由签订合同的营林大户负责具体的组织实施工作，企业全程监控资金和物资的使用过程，以此来发展企业定向的原料林基地，基地所产木材全部按市场价定向销售给纸业企业，纸业企业保证优先购买签订扶持协议的营林大户的木材原料，同时可给予其原料直销的优惠政策和原料收购保底价，纸业企业的扶持款项，在营林大户的原料销售中予以抵扣（除小额借款外，其余实物扶持均不计利息）。即由企业负责出种苗、肥料、农药、小额借款、技术等，营林大户负责出土地、人工及管护，纸业企业与营林大户的利益形成一个整体。
林纸契约合作模式使造纸企业减轻基地建设投资和管理负担，同时可在短期内迅速扩大基地建设规模，且易于操作，缺点是对基地的控制力不强，企业必须在原料收购价格上具有相对优势。
3．2林纸股份合作
由企业出资金，项目区国有林场、集体林场、营林单位（或大户）及当地农户以现有土地或森林资产、设施等折价入股，组成由企业控股的（51%以上）、具有独立法人资格的原料林基地开发企业（或成立基地建设项目领导小组），由企业或项目领导小组对原料林基地进行统一经营和管理，投资各方拥有由各自投资比例形成的林地使用权、经营权和财产权，对基地进行营林、管护、采伐、销售一体化操作，以有效保证木浆企业用材需求的定向、稳定供给。这种模式可从“小”做起，逐步做大，即在实现产量和效益稳定增长的基础上，通过资本运作等方式，不断收购或受让相关资产，逐步发展壮大，不断扩大原料林基地建设规模，保证原料的有效供给。
林纸股份合作模式使造纸企业可以充分调动各方面的积极性，同时又不至于使企业在基地建设上投资过大，可以相应减轻企业的经济和管理负担，其缺点是各种评估作价和原有林农企业的人员安置较困难，尤其是基地所产原料在销售环节上的控制较困难。
3．3林纸一体化
林纸企业通过在项目区及周边租赁土地或购买荒山（薪炭林、残次林等）等方式，长期拥有所租赁土地或购买荒山、残次林等的使用权和经营权，由企业自行投资建设并管理原料林基地，企业对林地有绝对的控制权，实现外部成本内部化，降低企业所需原料的购进成本，避免原料供应的风险。林纸企业通过以下几种方式获得土地资源：一是当地政府将现有荒山、荒坡无偿或低价划拨给企业建设原料林基地；二是当地政府将国有林地的林权和林地使用权作价转让给企业，由企业自行投资建设和管理基地；三是通过承包、租赁和购买村、组集体林的林地使用权和经营权等方式，获得对林地较长时间的使用权，建立企业自己的原料林基地；四是当地政府将营造生态保护和商品用材兼用林的林地，批准给企业营造生态保护和商品用材兼用林，企业保证做到对生态环境的保护和林地资源的可持续发展；五是通过租赁、承包当地农户土地（含未退耕地和已退耕地）的土地使用权和经营权，企业营造速生、丰产、高产的原料林基地。但是，我国实现这种林纸一体化组织的规模很小。
上述种类林纸结合形式总体来看存在以下问题：
（1）经营企业难以取得规模经营效益。林地安排困难，企业很难以优惠使用价获得集中连片的宜林地，特别是山林到户后，相对集中连片的林地，需要一家一户做工作，政策处理复杂，工作量也大。生产规模小(面积小到几公顷，大到几十公顷)，难以进行规模经营。
（2）林纸结合经营缺乏组织保障。以往的林纸结合形式，特别是林纸契约合作形式缺乏一个巩固和稳定的能独立核算、自负盈亏的经济实体。基地造林之初，由于有造林补助，可以刺激林农生产积极性，但没有一个组织，缺乏监督机制，难以保证把提供的营林资金全部投入到林业生产中去。至于基地如何继续完善、巩固、提高和发展，如何把基地建成集约经营、科学管理的现代化造纸林基地，更是没有保障。
（3）经营企业难以取得集约经营效益。经营形式多是以分散的山场为基础，难以运用现代化的管理方法对林纸基地生产过程进行管理。经营管理手段落后，以自然经济管理手段为主，相当多基地只造不管，难以完成生长期各项生产经营任务，面对乱砍滥伐、毁林开荒、病虫害等防治常是无能为力、任其自然。
（4）林纸结合经营企业缺乏足够的经营自主权。投资企业经常感到似乎只有投资与经营权，而收益权极其有限。特别在采伐林木时，要遭受种种制约，需要经过林木采伐许可证的批准、运输证的发放、木材的检尺等多个环节，有些单位与个人利用职务之便敲诈勒索，延误了时间，增加了费用，经营者苦不堪言。
这些问题的出现，主要是林纸契约合作和林纸股份合作还不是真正意义上的林纸一体化，只是林和纸的合作。只有上述第三类的林纸结合形式才是真正的林纸一体化。
4实现林纸一体化的政策建议
4．1国家尽快出台《森林资源流转办法》，促进造纸企业大规模使用林地
根据《森林法》第二章第十五条规定：森林、林木、林地使用权可以依法转让，“具体办法由国务院规定”，但目前国务院尚未出台管理办法。林纸结合在原有的经营管理体制下，无法进入良性循环的轨道，因此，让林纸结合遵循市场经济规律，在市场运作中找到相互的结合点，是新时期林纸结合的突破口。实现林纸一体化的转折点，是政府在《物权法》《森林法》等法律的范畴之下，出台针对速生林基地的林地流转政策，才能降低林纸企业之间的市场交易成本，完全实现林纸一体化。湖南、福建、重庆、江西、浙江等省市已出台各省市的林地流转管理暂行办法。建议国家尽快出台相应的管理办法，来规范森林资源流转问题。
4．2推行资产化管理，促进资产重组
尽快建立与完善森林资源评估机构，逐步对商品林进行资产评估，明确界定产权主体，维护资产所有者合法权益。积极探索林木所有权和林地使用权的有偿转让与促进商品林合理流动与重组的有效形式，以市场为导向，以资源优化配置为基础，在不变更林地用途的前提下，通过出租、转让等方式，依法推进不同地区、不同行业、不同单位之间的商品林交易，进行林木所有权和林地使用权的有偿转让；通过合资、承包、兼并、拍卖等多种形式，促进商品林存量资产的合理流动与重组；鼓励以商品林资产参股、控股，实现规模经营，同时打破部门分家、条块分割的传统体制，建立现代企业制度。
4．3以林场为依托，建设好造纸林基地
根据历史经验和现实效果，大规模的基地工程建设必须要以林场的形式，才能进行集约经营，这是基地成果能否巩固和发展的关键。林场是具有一定组织，自主经营，自负盈亏，依法享有民事权力和承担民事义务的法人单位。具备一定的技术管理人员和技术熟悉的施工力量，有一套管理方法，能使林业生产各项活动(如造林更新、抚育管理、护林防火、采伐销售和产品加工)形成一个有机整体，林场可以根据林事活动的需要进行统筹安排，统一部署。以林场的形式，有利于造纸林基地的建立、完善、巩固、提高和发展。至于对林场的管理，建议由林纸集团总企业控股，集团总企业就可以依照法定程序，通过股东大会或代表自己利益的董事对股份林场施加影响，从而控制林场的经营活动。
4．4调整制浆造纸林基地的林政管理
林业实行分类经营后，造纸林的经营是以追求经济效益为主要目的，其经营者要求有较高的经营权和处置权，因此，造纸林林政管理应本着宏观调控、改善微观管理的原则。允许经营者按经营方案的要求，放活经营。①应允许造纸林按定向培育目标和市场需要采伐利用．其主伐年龄可以其工艺成熟的要求确定，这是由传统林业向现代林业转变过程中遇到的问题，即对原料林应有不同的采伐年龄。林业主伐规程应有相应的调整。②造纸林采伐时，林业主管部门要根据制浆造纸工艺用料要求实行“五年总控、年度调整”的制度，由制浆造纸厂根据用材要求制定用材计划，直接上报省林业厅审核批准，单列下达砍伐指标。③省林业厅审核批准造纸林砍伐指标时，应及时核发采伐许可证以及专用货运证和专用码单。作为制浆造纸厂的“第一车间”，制浆造纸林基地生产的木材不经过市场流通而直接定向供应制浆造纸厂，沿途的林业木材检查站不得借助各种不正当理由拦截车辆，手续完备就应予以放行，保证企业原料的正常供应。
附件:
（国家林业局经济发展研究中心 北京 100714）
林纸结合是个老话题，无论在世界，还是在中国，早已有之。林纸结合，相互依存，共同发展，是世界造纸工业发达国家的经验。从纸业发达国家来看，木材产量的大部分用于制浆造纸，世界造纸工业发达国家木浆占造纸原料的比重达95％以上，我国目前木浆产量不足纸浆总产量的一半。随着对纸品需求的扩大，对木浆的需求也增多，造纸林的投资规模还必须进一步扩大，纸业将是木材的消费大户，这是商品林投资和发展的一个大好机会。作为林业部门如何把握住有利时机，实行林纸一体化，扩大木浆造纸比重，促进林业集约经营，将对我国林业发展产生重大影响。
1我国林纸结合的艰难历程
我国的林纸结合经历了一个较长时期的发展。长期以来，造纸用材是靠计划调拨，但木材调拨价低，经济利益分配不合理，在20世纪60年代初，森工企业为分享造纸利润，自办上百家小型木浆纸厂，这是我国最早出现的林纸结合，但是，多数因规模过小、纸质差、成本高而亏本倒闭。随着造纸用材计划分配连年有缺口，为确保造纸用材的稳定供应，从20世纪60年代中期以来，原轻工部推进了造纸企业自办原料林基地的进程，但是，由于在征地、营林、管理、政策等方面的问题，造纸企业感到“操不起心，管不起林”，造纸企业自办原料林基地的规模很小。然而，随着形势的发展，造纸用材日趋紧张。原因：一是，国家经济的发展出现了前所未有的高速度，国民经济发展对木材需求依赖大，当时钢铁产量、塑料产量低，木材替代产品少，木材大量用于建筑、铁路、造船等重要工业部门，发展纸业以草浆原料为主，当时国家的经济状况没有财力发展木浆造纸。二是，对纸产品的消费空前高涨。三是，林业部门在许多地区已获得木材自销的权利，这样，长期以来以低价供给造纸原料的格局更难以维持下去，特别是1985年木材市场开放后，南方几个主要的大型造纸厂均出现了原料危机。正是在这样的背景下，林纸结合再次成为人们关注的话题。在轻工部、林业部的共同支持下，1987年在北京召开了林纸联合论证会，这是发展我国造纸工业的一座里程碑，使全国上下在思想观念上对林纸结合的重要性和必要性有了广泛的共识。这次会议后，于1988年国务院确定在福建省南平设立南平造纸厂与附近林区实行林纸结合的试点，成立了南平造纸营林联合企业，规划建设6．67hm2造纸用材林基地，供南平造纸厂所需。但从运营情况来看，企业成立几年后，基本上是惨淡经营，投入的资金难以收回，几年来的试点还是没能探寻出林纸结合的好路子。1996年前后，中国纸业同时受到三件大事的冲击：第一是国家痛下决心关闭小纸厂以治理污染，第二是“洋纸”连续两年向中国市场猛烈“倾销”，第三是国际纸业跨国企业在中国展开战略性投资行动，这些使始终处于供不应求的中国纸业突然陷入存亡危机。1998年8月25号，造纸业、林业、经济学专家和13家上市造纸企业的企业家汇集北京，参加了由中国造纸学会和中国兴发集团公司共同召开的“产融结合，重塑中国现代纸业战略研讨会”，形成了“关于加快人工林建设，振兴中国纸业的建议”，再次强调了林纸结合的必要性，寄希望于林兴纸旺。纵观几十年林纸结合所走过的路子，可以看出人们一直在努力，人们的思想认识也越来越一致，但是，林纸结合工作还是难以取得实质性进展。
2林纸一体化的理论基础
社会分工是社会生产力发展最有效的组织形式，随着社会生产力的发展，社会分工越来越细，反过来，社会分工越来越细，又极大地促进了社会生产力的高速发展，社会分工和生产力发展是相互交织、互相促进的发展过程。但是，从林纸一体化的角度来讲，发达国家很早就推行“林浆纸一体化”的营运模式。人们似乎在忽视“社会分工”对生产力发展的促进作用，这是一个值得深思的问题。
究其原因主要表现在两个方面：
一是从理论上来讲，降低交易成本是企业追求林纸一体化的基本动力。交易成本理论最初由美国芝加哥大学诺贝尔经济学奖获得者罗纳德•科斯于1937年在“企业的性质”一文中提出。所谓交易成本，就是指人们在进行资源配置的活动中所付出的货币、时间、精力和体力等各种成本。根据一桩交易由内部完成和由外部完成所产生成本的不同，可以把交易成本分为内部交易成本和外部交易成本。如果一桩交易的外部交易成本大于内部交易成本，则企业应选择“以企业代替市场”的方式来节省资源，使交易成本降低；相反，如果其内部交易成本大于外部交易成本，则企业应选择“用市场代替企业”。
从交易成本理论的观点来看，林纸一体化也就是企业试图将市场交易内部化的过程。造纸企业的木材原料等资源，一般需要通过一系列的市场交易进行资源配置。由于木材资源的缺乏、木材市场环境的动态性和不确定性，造纸企业从事市场交易活动所花费的交易成本过于昂贵（邹毅实，张智光，杜姗姗，2006），而且木材资源的市场价格、供应量、原料质量等因素的变化也将制约企业生产的稳定性和持续性。另一方面，营林企业由于林木生长周期长、营林风险大等问题，也希望其林木生产有需求稳定、利润较高的销售渠道，以降低复杂交易过程的各种成本。因此，林、纸企业都希望通过林纸一体化将外部交易内部化。在林纸一体化组织内，原本属于企业之外的市场交易活动将会被取消，转而由企业管理者来统一指挥和安排各种生产要素的配置，因而可以大大降低交易成本，减少林、纸业之间的摩擦，控制交易频率，提高交易原料的质量，保证交货期，避免交易风险。
二是森林是一种特殊产品，具有特殊的生产过程。主要表现为：生产周期长，任何其他商品都没有如此长的生产过程，维持可持续生产的存量大，而且具有天然生产的能力。根据经济学理论，投资人工培育森林，很难获得社会平均利润，从当今世界上来看，木材主要来源于天然林，木浆也是如此。所以造纸企业如果不是自己占有大量的原料林，很难连续不断地从社会上获得木材供给，维持生产的连续运转。
3我国林纸结合的形式
3．1林纸契约合作
主要合作形式有：
（1）合作经营。造林企业与林（农）场造林大户等企事业单位（下称合作对象）签订合作协议，以合作对象的林权证原件作抵押（在林业主管部门进行抵押登记），企业每年提供一定的物资及管理费，由合作对象自主经营管理并达到一定的生长指标，成材采伐时所产合格木材必须定向销售给企业。
（2）定单收购。企业与有林木所有权的合作对象签订定向销售合同，以合作对象的林权证原件作抵押（在林业主管部门进行抵押登记），企业提供一定的订（定）金或整体一次预交一定数量的订（定）金，由合作对象自主经营管理，成材采伐时所产合格木材必须定向销售给企业。
（3）扶持大户建基地。企业首先与多家原料经营企业和营林大户（含由当地农户共同组成的“联户”）签订造林基地建设《扶持协议书》，明确合同双方在基地建设和木材原料购销方面的责权，在具体实施基地建设中，由纸业企业投入造林物资和技术，如种苗、肥料、农药、小额借款、科研成果或技术等，然后由签订合同的营林大户负责具体的组织实施工作，企业全程监控资金和物资的使用过程，以此来发展企业定向的原料林基地，基地所产木材全部按市场价定向销售给纸业企业，纸业企业保证优先购买签订扶持协议的营林大户的木材原料，同时可给予其原料直销的优惠政策和原料收购保底价，纸业企业的扶持款项，在营林大户的原料销售中予以抵扣（除小额借款外，其余实物扶持均不计利息）。即由企业负责出种苗、肥料、农药、小额借款、技术等，营林大户负责出土地、人工及管护，纸业企业与营林大户的利益形成一个整体。
林纸契约合作模式使造纸企业减轻基地建设投资和管理负担，同时可在短期内迅速扩大基地建设规模，且易于操作，缺点是对基地的控制力不强，企业必须在原料收购价格上具有相对优势。
3．2林纸股份合作
由企业出资金，项目区国有林场、集体林场、营林单位（或大户）及当地农户以现有土地或森林资产、设施等折价入股，组成由企业控股的（51%以上）、具有独立法人资格的原料林基地开发企业（或成立基地建设项目领导小组），由企业或项目领导小组对原料林基地进行统一经营和管理，投资各方拥有由各自投资比例形成的林地使用权、经营权和财产权，对基地进行营林、管护、采伐、销售一体化操作，以有效保证木浆企业用材需求的定向、稳定供给。这种模式可从“小”做起，逐步做大，即在实现产量和效益稳定增长的基础上，通过资本运作等方式，不断收购或受让相关资产，逐步发展壮大，不断扩大原料林基地建设规模，保证原料的有效供给。
林纸股份合作模式使造纸企业可以充分调动各方面的积极性，同时又不至于使企业在基地建设上投资过大，可以相应减轻企业的经济和管理负担，其缺点是各种评估作价和原有林农企业的人员安置较困难，尤其是基地所产原料在销售环节上的控制较困难。
3．3林纸一体化
林纸企业通过在项目区及周边租赁土地或购买荒山（薪炭林、残次林等）等方式，长期拥有所租赁土地或购买荒山、残次林等的使用权和经营权，由企业自行投资建设并管理原料林基地，企业对林地有绝对的控制权，实现外部成本内部化，降低企业所需原料的购进成本，避免原料供应的风险。林纸企业通过以下几种方式获得土地资源：一是当地政府将现有荒山、荒坡无偿或低价划拨给企业建设原料林基地；二是当地政府将国有林地的林权和林地使用权作价转让给企业，由企业自行投资建设和管理基地；三是通过承包、租赁和购买村、组集体林的林地使用权和经营权等方式，获得对林地较长时间的使用权，建立企业自己的原料林基地；四是当地政府将营造生态保护和商品用材兼用林的林地，批准给企业营造生态保护和商品用材兼用林，企业保证做到对生态环境的保护和林地资源的可持续发展；五是通过租赁、承包当地农户土地（含未退耕地和已退耕地）的土地使用权和经营权，企业营造速生、丰产、高产的原料林基地。但是，我国实现这种林纸一体化组织的规模很小。
上述种类林纸结合形式总体来看存在以下问题：
（1）经营企业难以取得规模经营效益。林地安排困难，企业很难以优惠使用价获得集中连片的宜林地，特别是山林到户后，相对集中连片的林地，需要一家一户做工作，政策处理复杂，工作量也大。生产规模小(面积小到几公顷，大到几十公顷)，难以进行规模经营。
（2）林纸结合经营缺乏组织保障。以往的林纸结合形式，特别是林纸契约合作形式缺乏一个巩固和稳定的能独立核算、自负盈亏的经济实体。基地造林之初，由于有造林补助，可以刺激林农生产积极性，但没有一个组织，缺乏监督机制，难以保证把提供的营林资金全部投入到林业生产中去。至于基地如何继续完善、巩固、提高和发展，如何把基地建成集约经营、科学管理的现代化造纸林基地，更是没有保障。
（3）经营企业难以取得集约经营效益。经营形式多是以分散的山场为基础，难以运用现代化的管理方法对林纸基地生产过程进行管理。经营管理手段落后，以自然经济管理手段为主，相当多基地只造不管，难以完成生长期各项生产经营任务，面对乱砍滥伐、毁林开荒、病虫害等防治常是无能为力、任其自然。
（4）林纸结合经营企业缺乏足够的经营自主权。投资企业经常感到似乎只有投资与经营权，而收益权极其有限。特别在采伐林木时，要遭受种种制约，需要经过林木采伐许可证的批准、运输证的发放、木材的检尺等多个环节，有些单位与个人利用职务之便敲诈勒索，延误了时间，增加了费用，经营者苦不堪言。
这些问题的出现，主要是林纸契约合作和林纸股份合作还不是真正意义上的林纸一体化，只是林和纸的合作。只有上述第三类的林纸结合形式才是真正的林纸一体化。
4实现林纸一体化的政策建议
4．1国家尽快出台《森林资源流转办法》，促进造纸企业大规模使用林地
根据《森林法》第二章第十五条规定：森林、林木、林地使用权可以依法转让，“具体办法由国务院规定”，但目前国务院尚未出台管理办法。林纸结合在原有的经营管理体制下，无法进入良性循环的轨道，因此，让林纸结合遵循市场经济规律，在市场运作中找到相互的结合点，是新时期林纸结合的突破口。实现林纸一体化的转折点，是政府在《物权法》《森林法》等法律的范畴之下，出台针对速生林基地的林地流转政策，才能降低林纸企业之间的市场交易成本，完全实现林纸一体化。湖南、福建、重庆、江西、浙江等省市已出台各省市的林地流转管理暂行办法。建议国家尽快出台相应的管理办法，来规范森林资源流转问题。
4．2推行资产化管理，促进资产重组
尽快建立与完善森林资源评估机构，逐步对商品林进行资产评估，明确界定产权主体，维护资产所有者合法权益。积极探索林木所有权和林地使用权的有偿转让与促进商品林合理流动与重组的有效形式，以市场为导向，以资源优化配置为基础，在不变更林地用途的前提下，通过出租、转让等方式，依法推进不同地区、不同行业、不同单位之间的商品林交易，进行林木所有权和林地使用权的有偿转让；通过合资、承包、兼并、拍卖等多种形式，促进商品林存量资产的合理流动与重组；鼓励以商品林资产参股、控股，实现规模经营，同时打破部门分家、条块分割的传统体制，建立现代企业制度。
4．3以林场为依托，建设好造纸林基地
根据历史经验和现实效果，大规模的基地工程建设必须要以林场的形式，才能进行集约经营，这是基地成果能否巩固和发展的关键。林场是具有一定组织，自主经营，自负盈亏，依法享有民事权力和承担民事义务的法人单位。具备一定的技术管理人员和技术熟悉的施工力量，有一套管理方法，能使林业生产各项活动(如造林更新、抚育管理、护林防火、采伐销售和产品加工)形成一个有机整体，林场可以根据林事活动的需要进行统筹安排，统一部署。以林场的形式，有利于造纸林基地的建立、完善、巩固、提高和发展。至于对林场的管理，建议由林纸集团总企业控股，集团总企业就可以依照法定程序，通过股东大会或代表自己利益的董事对股份林场施加影响，从而控制林场的经营活动。
4．4调整制浆造纸林基地的林政管理
林业实行分类经营后，造纸林的经营是以追求经济效益为主要目的，其经营者要求有较高的经营权和处置权，因此，造纸林林政管理应本着宏观调控、改善微观管理的原则。允许经营者按经营方案的要求，放活经营。①应允许造纸林按定向培育目标和市场需要采伐利用．其主伐年龄可以其工艺成熟的要求确定，这是由传统林业向现代林业转变过程中遇到的问题，即对原料林应有不同的采伐年龄。林业主伐规程应有相应的调整。②造纸林采伐时，林业主管部门要根据制浆造纸工艺用料要求实行“五年总控、年度调整”的制度，由制浆造纸厂根据用材要求制定用材计划，直接上报省林业厅审核批准，单列下达砍伐指标。③省林业厅审核批准造纸林砍伐指标时，应及时核发采伐许可证以及专用货运证和专用码单。作为制浆造纸厂的“第一车间”，制浆造纸林基地生产的木材不经过市场流通而直接定向供应制浆造纸厂，沿途的林业木材检查站不得借助各种不正当理由拦截车辆，手续完备就应予以放行，保证企业原料的正常供应。
附件: